（一）我国公益性地质工作存在的主要问题

1. （一）我国公益性地质工作存在的主要问题

1999年我国地质勘查体制改革以来，地勘工作体制由计划经济体制向市场经济体制过渡，实行商业性与公益性地质工作分体运行。在改革过程中，公益性地质工作的深层次矛盾日益凸现，旧的问题没有彻底解决，新的问题层出不穷，具体表现在以下几个方面。
1.转型期的公益性地质工作体制与机制不顺
长期以来，地质工作一直在计划经济体制下运行，为国家经济发展做出了巨大的贡献。但是，这种运行方式已经不能适应新形势的需要，新的管理体制和运行机制还在摸索过程之中。近年来，地质工作管理体制与运行机制进行了较大的改革，取得了一定的成绩，但总体来说，现有的地质工作管理体制与社会主义市场经济不相适应，具体表现在：①公益性与商业性地质工作、中央与地方投资的公益性地质工作仍然在混合运行；②由于地勘单位改革不到位和缺乏完善的市场环境，商业性地质工作没有全面开展；③公益性地质工作缺乏固定的经费支持渠道，投资分散；④公益性地质工作成果没有全面实现社会化服务。
（1）中央和地方公益性地质工作的职责不清
首先，由于中央财政在公益性地质工作上“大包大揽”，影响了地方财政投资公益性地质工作的积极性。其次，在公益性地质工作的投入上，中央和地方公益性地质工作没有明确的分工，往往造成国家财政资金重复投资和浪费。
（2）公益性地质工作缺乏统一组织、统一部署
据2001年不完全统计，中央财政支持的国家地质工作专项经费约15亿～16亿元，其中包括国土资源部调查专项中的地质大调查专项、由财政部和国土资源部共同管理的矿产资源补偿费、由财政部直接管理的地质专项资金，以及由中国地质调查局组织实施的其他国家财政专项。中央财政支持的公益性地质工作分别由上述三个部门组织实施，尚未实现统一组织和统一部署，致使工作重复现象严重，效率低下。
计划经济时期我国的地质工作分头进行，形成了地质矿产、石油、冶金、有色、煤炭、化工、建材、武警黄金部队等众多的地质勘查队伍。这些队伍自成体系，在为国家的经济建设做出重大贡献的同时，也给市场经济条件下开展公益性地质工作造成了很大困难，部门间的平衡造成经费的大量分散，地质工作的统一部署遇到很大困难，工作成果的共享也成为老大难问题。
（3）公益性地质工作投入缺乏长效机制
目前，中央财政对国家公益性地质工作投入所实行的项目专项管理办法，不符合地质工作运行的规律。公益性地质调查队伍缺乏经常性工作经费、基建费、装备费，缺乏经常性的更新机制，不利于地质工作的长期、稳定发展。
由于中国地质调查局直属单位存在经常性费用严重不足的状况，导致收入分配过分依赖项目经费，直接影响到公益性地质调查成果对社会公开服务的动力机制；设备陈旧、离退休人员包袱沉重、医疗费不足等影响了地质调查工作的正常运行。这些问题，有的可以通过自身努力可以解决，但很多问题的解决受国家事业单位改革进程的限制，需要有一个长期改革、调整的过程。
2.公益性地质调查队伍建设和人才问题日益突出
自1999年我国地勘队伍属地化以来，属地化的省级公益性地质调查队伍与中国地质调查局处于这样一种特殊关系中，即两者之间是项目联系、业务指导、互不隶属、合同制约。从近年运行的实际效果来看，公益性地质工作的管理机构与主要的实施单位相分离，显露出许多体制上的弱点。由于管理方与项目实际承担方是互不隶属的甲乙关系，致使在项目选择上，部门间的竞争和平衡冲击了统筹安排，损害了公益性地质工作的事业体制；在项目管理上，体制和机制不顺加大了管理成本；在工作质量上，应付交差的心理冲淡了工作责任心和诚信，省级地质调查院成了雇佣军，难以考虑适合本地区实际的公益性地质工作，更没有人来考虑全国性的重大问题；作为地质调查的组织实施者，中国地质调查局的实际地位离国家级的地质调查研究实体越来越远。
由于我国地质工作处于体制转换时期，中国地质调查局的直属队伍是在以原地质矿产部系统的科研单位为主的事业单位基础上合并形成的，队伍规模过小，专业结构不尽合理，尤其是缺乏从事野外区域地质调查工作的人员，难以满足当前的需要。
省级公益性地质队伍建设虽然取得了重要进展，但进度参差不齐。这支队伍大多数从各属地化地勘单位分离出来的，队伍建设受地勘单位企业化改革进程和产业结构调整等诸多因素影响。由于各地实际情况不同，有些省级地质调查机构建设已有实质性进展，但大部分没有做实，全国2/3的地质调查院处于非实体或半实体状态。其次，队伍管理关系复杂。隶属于地质勘查局的公益性地质调查单位，虽然可以在省局范围内配置资源，利用以前积累的资料成果、技术和人才，但实际上目前很难实现独立运行，在资料的提交、公益性成果的共享方面，只有利于地质勘查局自身的局部利益，不利于大调查成果的整体利益；真正形成独立的公益性地质调查队伍的过程较长，受地勘单位企业化进程影响较大。隶属于省级国土资源主管部门的公益性地质调查单位有一定的独立性，但也存在目前事业单位的一些共性问题，同时在成果资料、技术继承性方面受到一定的损失。由于改革没有完全到位，属地化的地质勘查队伍一方面承担公益性地质调查任务，另一方面面临企业化的挑战，即地质勘查队伍面临事业和企业改革的双重压力，从而很难真正做到公益性地质调查成果为社会服务。其结果是，公益性地质工作与商业性地质工作虽然在投资主体上分开了，但在工作内容、队伍建设上尚未完全分开。省级公益性地质调查队伍组建现状表明，现阶段要将地质队伍完全分离成为公益性和商业性两支地质队伍，在实际操作上存在很大的困难。
从近年地质大调查实施情况来看，实际承担国家公益性地质调查工作的单位有中国地质调查局所属的27个直属单位、行业地质调查机构、地方地质调查机构（地质调查院）。据统计，目前每年参与公益性地质调查工作的人员约2万人。在这2万人中，中国地质调查局直属单位只有6500人，其中承担地质调查研究工作的仅有3500人（真正从事野外工作的人更少），其余主要从事科研、技术和服务工作。中国地质调查局直属队伍承担大调查任务的人数仅占总人数的12.5%；而各地质调查院和地质勘查的工业部门承担大调查任务的人数分别占80%和7.5%。因此，中国地质调查局直属队伍还没有真正成为公益性地质调查工作的主体。大多数省级公益性地质调查队伍具有双重的特性，既承担公益性地质工作，又面临企业化的压力。在这种情况下，难以实现成果共享。
我们进一步分析中国地质调查局直属单位的队伍结构，其中人才结构问题十分突出。截止到2002年9月，地质调查局及局属单位共有在册职工6413人。其中从事管理工作的1057人，占17%；从事专业技术工作的3160人，占49%；从事经营开发工作的1115人，占17%；从事后勤服务工作的1081人，占17%。从学历来看，具有博士学位的315人，占5%；具有硕士学位的498人，占8%；具有本科学历的1962人，占31%；大专及以下学历的3658人，占56%。具有高级技术职称的2077人，占33%；具有中级技术职称的1671人，占26%；具有初级技术职称的915人，占14%；无技术职称的1750人，占27%。人才结构呈倒金字塔型分布，极不合理。
从年龄结构来看，30岁以下的620人，占10%;31～40岁的2172人，占34%;41～50岁的2405人，占37%;50以上的1216人，占19%。
从专业结构来看，固体矿产地质调查206人，区域地质调查152人，地球物理化学勘查522人，水工环434人，探矿工程26人，海洋石油44人，基础地质研究194人，实验测试459人，信息网络技术109人，图书资料196人，其他专业363人。
与国家经济和社会发展对地质工作需求相比，我国公益性地质调查队伍人才总量相对不足，缺乏从事野外地质调查研究的领军人、学科带头人及中青年拔尖人才，缺少在国内和国际上有影响的地质调查专家。
公益性地质队伍“老化”问题比较严重。目前从事野外工作的35岁以下人员严重短缺，出现断层。专业技术人员相对较少，管理、经营、后勤服务人员相对较多。在专业技术人员中，既能从事研究、又能胜任野外调查工作的人员较少，野外一线专业技术人员严重短缺。
3.地质工作程度中等偏低，科技水平有待提高
地质工作的本质是采集、处理与解释地学数据，包括调查和研究两块互不可分的内容。一个国家的地质工作水平不能从一两项科研成果或一幅地质图的质量来反映，而必须通过这个国家的地质资料积累（工作程度）、数据质量、研究水平等多方面综合体现。美国地质调查局成立于1879年，已经有100多年的历史。在这100多年时间里，美国地质调查局进行了大量的地质调查工作，全国地质填图工作的基本比例尺已经达到1:24000（个别州为1:100000），远远大于我国。目前，美国地质调查局正在将地质、矿产、水、生物、测绘、地震等各个专业的数据集成在一起，形成国家层面的电子“地图集”，向社会提供更高水平的信息服务。
近年来，随着信息技术的推广，我国在地学信息数字化、数据库建设方面取得了很大进展，各种比例尺的数字化地质图已经编制完成；在国家科技项目的支持下，我们的基础地质研究成果也开始大量地在国际刊物上发表，有些甚至在《《科学》和《自然》这样的顶级刊物上发表；我们的野外地质调查数字采集系统已经开始推广，形势令人振奋。但是，容易被忽视的一个问题是，地学不同于其他行业，其发展是不能采用跨越式模式的，地学基本建设毕竟还没有完成，基础地质调查工作程度偏低，质量缺乏保障。在这种条件下，当务之急是尽快“补课”，完成基础地质调查工作的“原始积累”。当然，信息技术和勘查技术的发展，加快了这种原始积累的进程。
除了地球化学填图工作以外，我国大多数勘查技术领域在国际上处于一般水平和落后水平，地球物理、遥感的关键技术需要从国外进口，难以达到一流水平。我国一直没有产生在世界上被普遍接受的重要地质理论。据中国科学院资源环境科学信息中心依据美国科学信息研究所（ISI）的基本科学指标（ESI）数据库2005年9月1日公布的数据分析表明， 1995年1月1日至2005年6月30日，在地球科学领域（Geosciences），全球SCI论文共224805篇，共被引用1684579次，篇均被引7.49次；中国学者发表的论文收录数为10404篇，居全球第9位，总被引频次为42897次，居第12位，而篇均被引频次为4.12次，居第72位。这在一定程度上说明了我国地质科技有许多“泡沫文章”，是一种“虚假的繁荣”，是一种急功近利的体现。
表7-11993～2003年国际固体地球科学领域论文总被引频次最高的前20名科研机构


（引自肖仙桃、孙成权，2005)
最近，国际地学界评出200多名优秀科学家，中国学者无一人入选。美国科学信息研究所（ISI)2001年公布的研究结果表明，过去20年在国际地学领域有重要影响的246名著名科学家主要分布在以美国为主的10个西方发达国家，其中美国占70%。环境/生态学领域有重要影响的246名著名科学家主要分布在以美国为主的19个国家，其中美国占67%。ISI 2003年11月1日公布的引文数据表明，1993年1月1日至2003年8月30日在地学领域论文被引频次居前1%的研究机构共有326个。其中，在发文量（成果产出）最多的前40个机构中，美国占28个，法国有3个，英国、澳大利亚各2个，瑞士、俄罗斯、加拿大、德国、日本各1个。其中最值得我们注意的是，美国地质调查局在国际地球科学中的地位（表7-1），其1993～2003年间论文被引频次高达46303次，在全球地球科学机构中，居第5位。
在环境/生态领域，论文被引频次居前1%的研究机构共有369个。其中，在发文量最多的40个机构中，美国有26个，加拿大4个，瑞典2个，荷兰、西班牙、澳大利亚、俄罗斯、英国、法国、中国（中国科学院）、芬兰各1个。在国际地学、环境/生态学领域中，美国是拥有著名研究人员和著名研究机构占绝对多数的国家。在拥有著名科学家的数量、著名科学机构的数量、著名机构的科学产出以及成果的影响方面，中国与美国等先进国家相比有明显的差距。
由于受到前苏联地质工作和科技工作管理体制的影响，我国的地质调查工作与地质科研工作长期以来分别由地质勘查单位和科研单位承担，科研与调查的结合问题便由此而成为老大难问题。尽管对这一问题的解决呼吁了多年，但由于体制没有理顺等原困，当前这一问题仍然十分严重。
实际上，这种科研与调查分离的状况是固然与受前苏联的管理模式影响有关，但更重要的原因是多年来没有根据形势的变化调整思路，改变管理模式。中国地质调查局各直属队伍之间目前专业分布不合理，特色不突出，定位不准确，人员结构失衡，高素质人才匮乏，地质科技成果推广应用缺乏有效的形式与机制，这些都在一定程度上影响了科研与调查结合的推进。各省级地勘单位属地化管理后，中国地质调查局与他们之间为“项目联系、业务指导”的关系。这种状况，在一定程度上加剧了地质调查与科研的脱节。在欧、美各国，地质调查机构的定位一般为国家级的科学机构，科学研究蕴藏于调查工作之中，调查是科学工作的组成部分。在这些国家很少提到科研与调查结合的问题，因为在体制上科研已经与调查合为一体，需要解决的只是专业之间的合作以及工作方式的问题。
4.地质调查成果服务水平不高
调查是公益性地质工作的过程，而服务才是公益性地质工作的最终目的。地质调查成果的社会化服务是公益性地质工作的主要任务之一。
全国地质资料馆目前共有馆藏地质资料9万多份。在地质调查工作的框架内，经过几年努力，目前已初步建成8个基础地质数据库。一是全国1:50万数字地质图空间数据库；二是全国1:20万地质图空间数据库；三是1:5万数字地质图空间数据库；四是全国区域重力数据库；五是原地质矿产系统矿产地数据库；六是1:250万地质图空间数据库；七是电法勘查数据库；八是专题图空间数据库。
中国地质调查局发展研究中心提供的资料显示，2005年全年共提供资料服务12375份次，按365天计算，每天平均服务量34次；提供各类基础地学数据与数字图件服务15200幅次（折合成1:20万图幅）。
在有关法规的框架内，建成的数据库已向政府部门、科研单位、大专院校、地质调查项目承担单位等提供服务。如，全国1:50万地质图数据库已向有关政府部门和单位提供240多套；全国1:20万地质图空间数据库已向社会提供了370多张数据光盘；区域重力数据库多次按需求提供数据加工产品等。从以往地质调查成果服务对象统计结果来看，目前主要用户仍是专业地质调查工作人员，与社会需求和发达国家情况相比，面向其他产业部门和公众的服务远远不够。
地质调查成果未能全面实现社会化服务，其主要原因表现在：一是在地质工作体制由计划经济向市场经济转换的过程中，有些单位和个人观念陈旧，以垄断成果资料数据为手段，维持其学术地位。二是法规之间的矛盾成为地质成果社会化服务的严重障碍。有关保密规定与相关公益性地质成果资料的信息服务规章存在矛盾，地质资料涉及地理底图的保密问题，致使有关规定确定的公益性地质资料难以向社会提供广泛服务。同时，地质资料保密规定不具体，在实际工作中难以把握，使保密问题成为地质资料社会化服务的一大制约因素和障碍。三是由于承担公益性地质工作的某些省级地质调查队伍，既是公益性队伍，又是商业性队伍，致使其在调查成果的使用上不仅具有优先权，而且常常以各种手段设置重重障碍，将资料占为己有，不愿公开。四是技术手段落后，软硬件均不适应最大程度开放公益性地质工作成果、资料数据服务社会化的需求。这与发达国家地质调查机构的信息服务形成了鲜明的反差（专栏7-1）。
专栏7-1 澳大利亚地质调查局2002年在线免费产品目录
（1）某些小比例尺地形数据和专题地图产品（另有CD-ROM，但需按定价购买）；
（2)1:25万地质图（在线产品为纸质图件的扫描图像，采用压缩的JPEG格式；主渠道为纸质彩印图，需按定价购买）；
（3）全国航空地球物理数据库；
（4）全国重力数据库（另有CD-ROM出售）；
（5)OZCHEM澳大利亚全国岩石地球化学数据库（另有CD-ROM出售）；
（6)OZMIN Oracle相关数据库（包含澳大利亚的矿床地质和资源信息，涉及60个矿种的1000多个矿床；另有CD-ROM出售）；
（7)MINLOC数据库（包含73000多个矿点的简要信息；另有CD-ROM出售）， OZCHRON全国地质年代数据库（另有CD-ROM出售）；
（8）陆上深地震反射剖面图（包括陆上地震反射剖面的位置和选出的若干地震剖面的扫描图像）；
（9）海洋调查船深地震测量航迹；
（10）地质灾害风险等值线图；
（11）地震数据库空间呈现图；
（12）澳大利亚滑坡数据库。
作为经济社会发展的支撑，公益性地质工作存在与发展的基本条件必须得到社会和政府管理部门的认可。提供高质量、及时、可靠的地质信息产品与服务是得到这种认可的最重要途径。因此，公益性地质工作成果社会化服务是关系到地质工作生存发展的重大问题。
5.公益性与商业性地质工作缺乏有效衔接
目前，我国公益性地质工作与商业性地质工作有一个相当大的重叠范围。如何看待这种重叠关系？公益性地质工作做到什么程度？仍然是一个有争议的问题。公益性与商业性地质工作虽然与比例尺有关，但地质调查工作比例尺并不是划分公益性和商业性地质工作的标志。随着经济社会的发展，以及商业性地质工作成熟程度的不同，公益性地质工作的范围可能要作适当调整。
从实际情况来看，公益性与商业性地质工作在运行机制上还没有完全实现分开，形成了一定的混乱局面，主要表现在对成果的处置上。例如，由国家出资的地质大调查工作属于公益性工作，但对大调查所产生的矿权没有明确的管理机制。一方面，地质大调查中所产生的矿业权，只统计其实物成果作为业绩上报，国家还没有将其当作财产权处理，往往被承担单位占有，不承认国家出资与企业出资或社会投资的差别；另一方面，有的地方政府一律没收矿权，全部用于招拍挂，不承认地质勘查单位的知识劳动价值，极大地打击了地勘队伍的积极性。此外，对商业性矿产勘查主体完成的基础地质调查资料，也没有规定如何保护，如何上交，往往是放任自流。因此，实现地方公益性队伍所掌握的公益性地质调查成果共享存在巨大的困难。
由于矿业市场化程度较低，商业性矿产勘查投资主体存在初级化状态，具体表现在：一是没有强大实力投入风险找矿；二是难以支撑社会对矿业的需求；三是缺乏有利的投资环境和政策。商业性矿产勘查工作处于初级状态，对公益性地质工作的发展缺少驱动力。
从商业性地质工作来看，地质勘查队伍属地化五年来，由于矿业要素市场启动缓慢，地质勘查单位用放慢转企步伐来争取生存空间，事企不分基本格局不变，从而使地勘队伍面临国有企业改革和事业单位改革的双重压力。地质勘查单位处于两难的境地，保留事业体制，必然降低市场竞争力，有些企业式操作也无法进行；彻底转为企业，人均经营性资产很低，历史遗留问题太多，离开地勘费用，难以支撑。因此，当前，我国需要有不同规模、不同专业分工的矿业公司、勘查公司及技术咨询机构来促进商业性地质工作的发展。
表7-2 我国不同经济类型企业勘查许可证发放情况


从近年勘查许可证的发放情况来看（表7-2），国有企业获得勘查许可证的比例逐年降低，从2000年的81.1%下降到2003年的59.74%；有限责任公司、股份有限公司、私营企业获得勘查许可证的比例均逐年增加，如有限责任公司获得勘查许可证的比例从2000年的2.72%上升到2003年的12.62%，股份有限公司由2000年的1.18%上升到2003年的6.37%，私营企业由2000年的2.8%上升到2003年的10.13%。但是，我国非国有经济企业进入矿产勘查领域的总量仍偏小。
由于商业性矿产勘查市场不发育，地勘单位在改革过程中持“观望”态度，很多队伍千方百计进入公益性队伍，即使进不了公益性队伍，也要想尽一切办法承担公益性地质调查任务。某些队伍具有“公益性”和“商业性”的双重身份，他们不愿将调查成果公开，并将公益性调查成果占为己有，这在很大程度影响了公益性地质工作的发展。
客观地说，当前商业性地质工作发展比公益性地质工作难度更大，在这种情况下，应优先理顺公益性地质工作的有关问题，主动与商业性地质工作对接，为商业性地质工作做好服务。商业性地质工作与公益性地质工作最主要的边界问题是矿权，当前对公益性地质工作矿权没有明确的处置方式，极大地影响了商业性地质工作的发展。

2. （二）准确把握我国公益性地质工作的定位

根据我国国家统计局2003年发布的《国民经济行业分类》，从产业分类上来看，采矿业属第二产业；地质勘查业是第三产业（表8-1）。地质勘查业与科技、卫生、金融、信息、教育等这些服务型产业同属一类，说明了它的服务性质，因此，也可说属于服务业（表8-1）。表8-1所指的地质勘查业包括：区域地质勘查业、海洋地质勘查业、矿产地质勘查业、工程地质勘查业、环境地质勘查业、地球物理和地球化学勘查业、地质工程技术以及其他技术服务业等。公益性地质工作是地质勘查工作中的一部分，因此，它自然归属第三产业或服务型产业，对于承担公益性地质工作为主体的中国地质调查局来说，是集调查、研究和信息服务于一体的，是在社会主义市场经济条件下我国为适应经济社会发展需要所建立的新型的公益性地质调查机构。
表8-1 我国的产业分类方案


续表


专栏8-1 中国地质调查局的主要职责（节选）
中国地质调查局为国土资源部直属的副部级事业单位，根据国家国土资源调查规划，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作，为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务。主要职责是：
（1）统一部署和组织实施国家基础性、公益性地质调查和矿产资源远景评价工作；组织实施国家战略性矿产勘查工作和国家交办的部分重大工程建设前期地质勘查工作。
（2）组织实施水文地质、工程地质和环境地质调查评价工作，开展地质环境监测和地质灾害调查、预报预警与专项防治。
（3）开展前沿性、基础性地质研究，以及与地质调查和矿产勘查相关的应用研究；开展地质调查和矿产勘查新技术、新方法、新工艺的研究、引进与推广。
（4）受国土资源部委托，组织拟定地质调查和矿产勘查技术规程、规范和标准；组织实施质量监督和重大项目监理。
（5）建立地质调查和矿产勘查信息网络系统，开展地质资料信息、图书档案等社会公益服务工作。
（6）开展与地质调查和矿产勘查相关的国际交流合作，以及利用国外矿产资源前期地质工作。
（7）统一管理国家公益性地质调查队伍。对地方公益性地质调查队伍承担的国家地质调查工作实行项目联系、业务指导。对项目执行情况开展监督检查和成果管理。
（8）承办国土资源部交办的其他事项。
（摘自2004年《中国地质调查局主要职责内设机构和人员编制规定》）
公益性地质调查工作既有调查，又有研究，本身不产生物质财富，但它产生知识或信息，是利用知识和信息提供服务。
关于公益性地质工作的定位，既要考虑国际公益性地质工作的发展规律，又要考虑我国实际情况，只有根据我国国情做出科学分析和判断，才能准确把握我国公益性地质工作的发展方向。
作为公益性地质调查机构，中国地质调查局同样具有一般公益性地质调查机构的特点，是地学研究和信息机构，为政府管理与决策、社会经济发展和公众提供及时、公正、可靠的地学信息。因此，中国地质调查局最重要的任务是采集和收集信息、存储和管理信息、传播和发布信息、供应和提供信息，为政府和社会提供公益性地质工作的优质服务是中国地质调查局的目标。
2004年7月30日，中国地质调查局升格为国土资源部直属副部级事业单位。中国地质调查局新的“三定”方案（专栏8-1），明确规定了中国地质调查局负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作；统一管理国家公益性地质调查队伍。这为我国公益性地质工作的发展创造了十分有利的条件。

3. （三）理清我国公益性地质工作的主要任务

从我国国情来看，我国公益性地质工作极具复杂性。按照P.J.库克的三分图（图3-6），我国既是“人口高速增长为国家主要关注对象”的大国，又是以“资源开发为国家主要关注对象”的大国，处于工业化的中期，投影点落到了P.J.库克三分图的“三连点”上，这恰恰是多种矛盾的交汇点。而今，我们走工业化国家的老路既行不通，经济实力也达不到。同时，与人口和经济增长相伴生的资源和环境的问题要求“扭亏”、“减负”，不能再拖下去。因此，公益性地质工作必须充分考虑人口、资源、环境三个因素，以发挥地质工作多功能的作用。

图8-1 中国东部、中部和西部地区地质工作与P.J.库克“三分法”的关系示意图

（引自方克定，2003）
循着P.J.库克三分方案的思路，进一步思考我国地质工作需求与发展方向，很多问题值得我们关注。
从中国国内的空间分布来看，由于我国东、中、西部地区的人口、资源和工业化程度有很大区别，因此，不同地区地质工作取向有差异，在P.J.库克的“三分法”中定位也不相同。图8-1粗线条标示出了我国西部地区（内框）、中部地区（中框）和东部地区（外框）的套合关系，充分显示了我国地质工作结构和功能的复杂性。
从更大范围来看，应考虑整个中国、大陆周边和海域三个层次的地质工作，考虑三者之间的联系与功能，这是我国公益性地质工作未来发展的重要领域。开拓海洋资源空间、保护海洋环境；实施全球矿产资源战略，充分利用周边国家与我国资源的互补性，这些都是我国目前公益性地质工作所要考虑的问题。
从纵向来看，要考虑地球表层（包括浅部）、中部和深部三个层次的地质工作。对于地球表层来说，既要考虑资源分布情况，更要考虑环境问题；对于地球中部来说，它起着承上启下的作用，既控制着地球表层资源分布，也影响地球表层的地质灾害，同时它本身又受地球深部过程的影响；对于地球深部来说，它直接控制着地球动力学过程，是研究地球形成、演化的核心。
从地质调查程度来看，存在新区、工作程度中等和工作程度较高三个不同的层次。对于新区来说，需要“补课”，全面开展地质调查工作；对于工作程度中等的地区来说，重点是补充和完善新内容；而对于工作程度较高的地区来说，重点是老资料开发，通过对资料的解释和综合，提高对该区的地质认识水平。
从资源来看，也存在三个不同层次：新区、重点成矿区（带）和老矿区。对于这三个不同的层次，采取不同的勘查战略，实现矿产勘查的突破。单从人口来看，同样存在三个层次地质工作的需求，无人区或人烟稀少区、广大农村地区，以及城市与城市带。坚持以人为本，针对不同地区实际问题，开展地质工作。单从环境来看，应考虑生态脆弱区、中轻度污染区和严重污染区三个不同层次。不同资源、环境和人口背景，对于基础地质调查的需求是不完全一致的。
综合上述考虑，结合目前现实情况，我国公益性地质工作部署是否应考虑以下几个方面，愿与大家探讨。
1.新区或空白区地质填图
通过区域地质调查，提供为政府、社会提供地学知识。国外资料表明，政府对地学每增加1份投资会使私营部门的投资增加3～4倍（附件六）。因此，对新区或空白区的地质填图意义尤为重大。
利用先进技术手段，对新区或空白区进行地质填图、地球物理和地球化学调查，实现地质填图工作全面覆盖整个国土面积。提高区域地质研究程度，为矿产勘查、灾害监测提供基础信息。
开展区域海洋地质调查，进行海岸带、大陆架和海底地质情况探测，系统掌握海洋地质基础数据，摸清海域油气资源潜力。积极参与海洋地质调查计划和国际海底矿产资源勘查活动。
2.地质数据更新
利用新理论、新方法和新技术，并推广应用数字区调技术，有计划有步骤地对重要地区开展新一代地质填图，实现地质图的逐步更新。对重要经济区域、重点成矿区带、重大地质问题地区，按照多目标、多学科和多技术的要求，系统开展区域地质、地球物理、地球化学和遥感地质调查等，为社会提供有效快捷的地质信息服务。
3.已有资料的二次开发与利用
在已有地质资料基础上，进行综合集成和二次开发，编制系列综合调查评价基础图件，为政府的资源环境管理和规划提供可靠的信息支撑，为企业提供信息服务。
系统跟踪已有地质调查与研究成果，有效筛选重点成矿区（带）、重点问题区、重大地质问题，为公益性地质工作部署提供决策依据，为国家经济部署提供依据。
4.矿产资源调查与评价
对于公益性地质工作来说，矿产资源调查与评价工作的重点不是实现矿产勘查的突破，而是为商业性矿产勘查提供更有效的服务，提高我国矿产资源勘查对全球的吸引力。其主要任务（附件五）如下：
（1）矿产品储量、产量、消费量信息统计
跟踪全球矿业市场和矿产品价格市场，通过对各类矿种全球储量、产量、消费量的信息统计，宏观把握全球矿产资源供需形势、矿产品价格，为国家制定矿产资源勘查与开发政策提供科学依据（附件五）。
建立全国矿产资源储量数据库，开展全国矿产资源可供性论证，为国家经济发展提供重要决策依据。
（2）全国乃至全球矿产资源潜力评价
开展全国乃至全球矿产资源总量预测，摸清全国资源潜力“家底”，最终做出矿产资源定量评价，为解决国家矿产资源供应保障问题提供相关的信息。通过多学科综合研究，找出能表明未发现的矿床特征和提供有关未发现的矿床位置、质量和数量的线索。
按照“区域展开、重点突破”原则，开展重点成矿区带资源远景调查，提供一批找矿靶区和新发现矿产地；加大西部地区矿产资源调查评价和综合研究，加大西部地区矿产资源调查评价力度，科学评估区域矿产资源潜力，为科学部署资源勘查提供依据。
（3）开展重要成矿区（带）地质、物化探调查
对重要成矿区（带）开展中大比例尺的矿产地质调查，及时提供地质、地球物理、地球化学和遥感信息；通过综合分析与研究，圈定潜在远景区，为商业性矿产勘查提供更多的机会，降低商业性矿产勘查投资的风险。
（4）非常规矿产资源远景调查
对天然气水合物、煤层气等非常规矿产资源开展调查与评价；开展非常规资源开发利用技术研究，以及评估开发利用非常规矿产资源的环境效应。
（5）境外矿产资源调查
开展与地质调查和矿产勘查相关的国际交流合作，以及国外矿产资源开发前期地质工作。通过我国对外援助计划的实施，承担境外基础地质调查、化探扫面、遥感地质调查和区域矿产资源潜力评价。通过双边或多边合作，开展地区性或周边国家地质编图。
需要特别指出的是，上述五个方面与矿产有关的公益性地质工作，其成果都需及时提供给用户使用。但是作为国家级地质调查机构，根据国家的需求，有时需要承担商业性矿产普查与勘探任务，甚至直到发现矿床全过程的工作。但这仅是完成国家任务而已，对于发现矿床以后，矿床的开发与利用应由国家另行处置。从本质上来说，这已超出公益性地质调查工作任务的范畴。公益性地质调查机构在矿产勘查工作上，不是以“拥有”或“占有”矿地为最终目的，而是应以拉动矿产勘查市场或完成国家交给的找矿任务为目的。
5.地质环境调查与评价
公益性地质工作必须落实科学发展观，必须面向人口、资源、环境等问题，向多学科、多功能、现代化的方向发展，扩大服务领域，更加主动地为经济建设和社会发展服务。目前，由于我国处于快速工业化、城镇化阶段，工程建设正处于大规模实施阶段，加强水文地质、环境地质和灾害地质研究显得尤为重要。
完善全国地下水监测网络，加强地下水动态调查评价和过量开采与污染的监测。尽快完成重点地区地质灾害调查，建立健全群专结合的地质灾害防治体系，继续做好三峡库区等重点地区地质灾害防治工作。开展重大工程建设前期的地质调查工作。全面推进农业地质、城市地质和矿山环境地质调查。
随着我国城镇化进程加快，重大工程建设项目不断增多，工程地质勘查市场十分活跃。而我国现有工程市场主要由铁道部、交通部、水利部和建设部各自组织相关单位施工，缺乏统一管理，缺乏从区域地壳稳定性入手，缺乏对工程建设和施工进行有效的引导。因此，开展区域地壳稳定性调查和评价，也是公益性地质工作的主要内容之一，可以指导城镇的合理布局，引导商业性的工程勘查，健全和完善工程勘查市场。
6、地质调查科技创新
地质调查是一项应用高技术的调查研究工作，地质科技贯穿调查全过程。地质调查科技创新既是公益性地质工作的重要组成部分，又是公益性地质工作的重要支撑。对于公益性地质工作科技创新的定位，应立足于地质调查，以已有调查成果为基础，通过对已有资料进行综合、集成，根据我国特有的地质构造环境，创建具有中国特色的地质理论，实现地质理论的重大创新。另一方面，应该围绕地质调查工作，以重要区（带）或全国范围地质调查综合研究为突破口，解决地质调查过程中的关键地质问题，为地质调查工作提供科技支撑，实现地质调查工作模式的重大跨越。脱离地质调查工作，片面追求地质科学前沿，最终还会落后于他人。
应该更多重视应用基础研究和技术开发研究，引进、消化和吸收地质调查新方法新技术，研究各类方法的应用条件，针对具体地区提出地质调查方法组合。开展难选冶矿产资源的开发利用及尾矿资源综合利用研究，充分发挥资源综合利用效益。
7.地学数据库与信息系统建设
充分利用现代信息技术，建设各类地质调查数据库和管理信息系统，是公益性地质工作的重要任务。与国外相比，我国信息技术的应用水平与其基本同步，但我国数据库建设起步较晚，数据库建设底子薄，数据库数量少，且管理分散，数据库建设缺乏标准化。加快地学数据库建设是当前地质工作的一项紧迫任务。
8.地学信息社会化服务
搞好公益性地学信息服务，是公益性地质工作的生命线。在地学数据库建设的基础上，建立一种新型的服务体制与服务机制，力争让政府、企业和公众满意，让需要地学信息的用户，能及时、有效地获得地学信息。
另外，服务内容、服务形式应该多样化。除了传统资料借阅、数据提供服务外，还应当根据不同用户的需求，对原始数据或图件进行加工、整理和综合，提供不同的服务产品。

4. （四）公益性地质工作的经济效益与社会效益

公益性地质工作的产品为政府和公众提供了地球资源、环境方面的信息和知识，这些成果具有基础性和超前性的特点。以最主要的产品——地质图为例，这些图件及其说明书提供了一个地区的综合地质信息。对于基岩出露地区来说，这些信息包括地理、地层、岩石、构造、资源各方面的内容；对于覆盖区，这些信息还包括土壤等各种沉积物的类型。所有这些信息可以用于国民经济建设的方方面面，构成了地质工作为国民经济和社会发展服务的基础。公益性地质工作具有长效性、多次性、多面性、增值性和综合性。正是由于这些特点，公益性地质工作不是以现实的经济价值就可以评价的。
近年来，美国和英国都在公益性地质工作的经济价值方面进行了研究。美国地质调查局于1993年出版了《地质图的社会价值》（附件一），并于1996年重印，向社会各界进行了广泛的宣传。该报告全面阐述了地质图的用途和功能，以美国卢当县废物填埋场选址和华盛顿旁边公路选线这两项工程为例，论述了地质图的经济价值，两次使用卢当县1:10万地质图得到的期望净效益（社会价值）约128万～350万美元。该报告还从理论上论证了地质填图工作属于公益性地质工作，必须由政府出资，才能使经济效益最大化。
美国伊利诺伊州地质调查局根据一项调查以及地质图的销售情况，认为地质图的经济价值是填图成本的25～39倍（见附件二）。
2003年，英国地质调查局邀请了一家公司为其工作的经济效益进行估算。结果表明，英国地质调查局每年贡献的经济价值相当于该机构年度营业额（包括政府预算和外部收入约4000万英镑）的850～1525倍（见附件三）。
澳大利亚的资料表明，政府每投资1美元提供竞标前地学信息，将刺激私营勘查支出3～15美元。如果考虑这些信息被其他经济部门使用或为政府提供决策支持，那么政府投资的效益就会大得多，如英国地质调查局为英国经济所做的贡献是其年营业额的850～1525倍。如果上述模式估计正确，那么政府在5年内每年追加2000万美元投资于竞标前信息中，将导致勘查支出每年增加1亿美元，20年内增加税收17亿美元（未贴现），即使不计入贴现率，20年1700%的回报也不失为一项明智的投资。
地质填图作为政府地质工作中的一项基础性工作，其产品地质图可以为社会服务。这种公益性产品，对具体矿床的发现也有巨大的贡献。这里以南澳州的矿床发现为例，对每一个发现中由竞标前地学数据提供给私营勘查公司而产生的实际或估计的价值的比例进行了计算（见表6-2）。例如，奥林匹克坝金－铜－铀矿床的发现，竞标前地学数据的贡献率为6.5%。如果只考虑南澳州当前所发现的矿床，竞标前地学数据对未来20年矿山产量的贡献的名义总价值估计约46亿美元。
表6-2 澳大利亚竞标前地学数据（PCGD）在南澳现代矿床发现中的作用

5. （二）公益性地质工作的特点和性质

从地质调查机构提供的产品来看，公益性地质工作具有以下特点和性质。
1.提供公益性产品
（1）非排他性
非排他性是指公益性产品的消费是无竞争性的。就是说，任何人对该产品的消费都不会减少其他人的消费。地质图可供某些群体自由使用，可以随时在一定地方得到，而且可以复制，因此没有理由认为任何人会在使用地质图方面受到限制。这就是地质图消费的无竞争性。
无竞争性消费论据的第二个方面是，它能够通过运用专利权和版权依法排除其他人全盘使用某些信息。这些排他性规则对于私营部门是必要的，可以适当鼓励他们生产部分地质图信息，否则这些信息就要由公共部门提供。由于个人能够不付费（“免费搭车”）得到地质图信息，私营生产者就不能收回生产成本，他就不会乐于提供该产品。
就区域地质信息来说，要实现排他方案难度很大，因为潜在用户很多，而且分散。目前还没有一种有效的控制方法。通常，信息越一般化，其潜在受益者的数量越大，实行排他方案的可能性就越小。只有政府才能在生产这种信息方面发挥主要作用。
（2）供应的连带性
区域地质图信息生产和发行的单位成本几乎等于零，而信息收集的单位成本几乎是单位总成本的100%。区域地质图具备这一特征，因为这种地质图的绝大部分生产成本是“先期”付出的，而实际印刷和发行成本相对很少。这种现象称作“供应的连带性”，由于印刷成本相对低，所以为另外消费者提供服务的成本也低。例如，对美国弗吉尼亚州卢当县1:10万比例尺地质图来说，信息收集和综合的预期单位成本约为116万美元，而单位生产和发行成本约8.44美元。因此，一旦产品生产出来，要排除消费者是徒劳无功的。
（3）“免费搭车人”问题
由于公益产品具备消费的无竞争性和供应的连带性，所以在多数情况下，私人供应诸如区域地质图这类产品不会在市场上取得成功。这种市场上的失败是完全由于“免费搭车人”问题造成的。所谓“免费搭车人”就是一些力图不花钱就享用产品的个人或团体，不可能把他们从这种活动中排除出去。
理论上可以证明（见附件一），私人（自愿）生产不可能达到最优生产水平。由于这种类型的个人行为，经济学研究者认为，政府干预才能保证公益产品得到切实供应。因此，公益性地质工作必须由国家财政投资。鉴于地质信息产品对管理决策会产生重大影响（如土地利用规划、废物处置场地的选择），一旦根据这些信息作出错误决策，其所造成的损失也是无法挽回的。因此，要求一切地质信息产品公正、不带偏见。要做到这一点，公益性地质工作必须由公立的专业机构来承担。
2.公益性地质调查成果需求的特殊性
公益性地质工作的资金来源于国家财政，而财政资金来源于社会。同时，公益性地质调查成果是为了满足政府和公众的需求。因此，公益性地质调查工作的投资主体和需求主体都是国家和公众，这与多数商品的特点不同。正是由于需求与供给主体相同，在很大程度上其需求取决于自身的生产能力，取决于国家财政的支付能力。政府对地质调查工作的投入，在很大程度上取决于国家权力机构和各方利益主体的博弈，而不完全取于社会公众的需求。
3.供给约束导致公益性地质工作经费不足
公益性地质工作需要由国家财政投入，由于国家财力有限，投入公益性地质工作的经费就有限。同时，由于公益性地质工作成果具有无偿使用的特点，社会公众对地质调查工作的需求却是巨大的，与需求相比，公益性地质工作的经费也就显得不足。公共财政支出优先满足国家履行政府的职能，优先满足社会保障，以保持社会稳定。公益性地质工作处于相对次要的地位，在国家财力一定的条件下，难以充分保证公益性地质工作所需的经费。
公共财政资金的使用，要按规定进行且执行预算制，但地质工作具有很强的探索性和不确定性，造成了公益性地质工作经费的预算难以完全符合实际需求，出现结构性的经费不足。与地质工作者追求的“预算最大化”相比，地质调查工作经费更显不足。
由此看来，公益性地质工作是为政府和全社会提供地学信息产品的，需要一个专业机构来承担。公益性地质工作必须以国家需求为导向，以为全社会提供基础地质数据为己任，以调查为基础，以服务为目的。只有这样，才能保证公益性地质工作健康、稳定地发展。

6. （四）完善公益性地质工作的体制与机制

1.加快公益性地质调查队伍建设
公益性地质工作与商业性地质工作分开运行，中央和地方地质工作“分灶吃饭”，是社会主义市场经济体制的要求，这个方向必须坚持，并要根据我国实际情况逐步调整到位。中央和地方要明确划分事权，各司其职，在工作部署上紧密配合。
各省（市、自治区）政府应当重视地方公益性地质工作，将公益性地质工作纳入地方经济发展规划，支持地方公益性地质机构的建设，使之与中央地质调查机构相互呼应，共同构筑全国公益性地质调查体系。
按温家宝同志的要求，公益性地质调查队伍建设应当是“人员精干并相对稳定、装备精良，以高新技术为支撑、调查与科研相结合，能担当重大战略任务、善于攻坚打硬仗的高素质、专业化队伍”，也就是说，公益性地质调查队伍要招之能来，来之能战，战之能胜。
公益性地质工作的发展必须高度重视科技创新能力的提高。要尽快解决科研与调查脱节的老大难问题，必须实现队伍的统一，即公益性地质调查与研究工作由同一支队伍完成，这也是中国地质调查局队伍建设的方向。
公益性地质队伍的技术人员必须稳定，以利于知识和经验的积累。同时要注意对他们的培训。要造就一批区域地质专家（包括熟悉专门矿种或具有技术特长的专家），这不仅需要工作地区相对稳定，还要让他们了解工作区外的地质情况，丰富他们的专业知识，并扩展相关基础，进而成为区域（或某个方面的）地质工作的带头人，提高地质调查队伍的整体水平。
（1）中央公益性地质调查队伍建设方向
国外经验表明，美国、加拿大、澳大利亚等国家尽管其市场经济体制十分完善，但仍需要建立一个国家地质调查机构（实体），主要承担公益性地质工作。中国地质调查局就是属于这种机构，除了相应的管理职能外，应该是进行公益性地质调查（包括科研）的强大实体，是承担国家公益性地质调查工作的主体。
由于地质调查工作具有区域特性，野外调查实际能力与在某一地区工作的经验和掌握的区域地质知识有很大的关系。既需要不同专业的专门人才，也需要有地区性专家。中央公益性队伍也需要培养出精通某区域或全国地质特点的地质大师。
目前，需要整合中国地质调查局直属队伍，加强队伍结构调整，充实一线技术力量，提高承担公益性地质调查工作的能力，尽快形成国家公益性地质调查队伍的框架。依托六大区所，以项目带动专业和人员结构调整，吸引高层次专业技术人才，同时面向社会公开招聘一批专业技术骨干，充实野外一线地质调查技术力量，提高队伍素质，尽快将大区所建成能承担国家地质调查任务的区域性地质调查机构。
中国地质科学院既是国家创新体系的组成部分，又是公益性地质调查队伍的重要组成部分。中国地质科学院既要承担一定地质调查任务，又要承担地质科学和勘查技术研究任务，实现地质调查与科研的紧密结合。
整合中国地质调查局直属单位油气调查力量，面向社会招聘一批专业技术骨干，成立专门的油气资源调查评价队伍。
另外，要加强海洋地质调查队伍建设，推进海洋地质调查与科学研究。
要充分调动各方面积极性，组织有关科研机构和院校的科研力量，实现产、学、研相结合。
（2）地方公益性队伍建设方向
建立适应社会主义市场经济的地质工作体制，就是把公益性地质工作与商业性地质工作分开运行，其核心就是将投资主体、运行机制和队伍分开。对于地方地勘队伍而言，改革的一个难点就是很难把现有队伍截分成两支性质不同的队伍，即公益性地质调查队伍与商业性矿产勘查队伍。在计划经济体制下，我国地质工作全部以计划经济形式出现，所有地质工作都属于公益性地质工作。按公益性地质和商业性地质工作分开运行原则，公益性地质调查工作需要人员精干并相对稳定、装备精良，以高新技术为支撑、调查与科研相结合，能担当重大战略任务、善于攻坚打硬仗的高素质、专业化队伍。同样，商业性矿产勘查队伍也需要一支适应全球化竞争、能在市场中立足的队伍。在一个地质勘查局范围内，如果专门抽调骨干人员组成公益性地质队伍，并从地质勘查局分离出去，而把非骨干人员、甚至家属留给商业性地勘队伍，很难想象这支队伍还能闯市场。由于人才资源是地质工作最主要的战略资源，因此，公益性与商业性地质工作分离过程中，要想从原有队伍中分离出两支都是“精英”的队伍，显然是十分困难的。迄今为止，一些省级地质调查院还未能建实建强，便是一个有力的证明。
另一方面，省级地勘队伍属地化管理以后，由于省级公益性地质管理工作尚未完全到位，这些队伍主要承担中央公益性地质工作。由于中央公益性地质工作投入资金有限，加上地质工作区域结构布局差异，许多省级公益性队伍单纯依靠中央公益性地质工作很难生存，它们不得不承担市场项目，以弥补资金的不足。

图8-2 基础地质、矿产地质、环境地质工作关系图

由于各省经济发展不平衡，地质条件、资源状况不同，省级公益地质调查队伍建设不宜采取同一个模式，而是要因地制宜，根据各省（区、市）的实际情况，确定公益性地质调查队伍的规模、管理方式。对于省级公益性工作，要结合各省（市、区）的实际情况，统筹基础地质、矿产地质和环境地质（水工环）三个方面的工作。图8-2简单示出了公益性地质工作中基础地质、矿产地质和环境地质三个方面工作比例的关系。在不同的省（区、市），这三者的比例可能会有较大的差别。对于资源大省来说，矿产地质可达到较高的比例，如达到50%～60%；对于经济发达、矿产资源贫乏的地区来说，环境地质（水文地质、工程地质和环境地质）可以占较高的比例，例如，北京市、上海市、长江三角洲地区、珠江三角洲地区。对于地质调查程度较低的、需要基础研究的立典地区，基础地质工作可以占较高的比例。
目前有的省级公益性地质调查队伍隶属省国土资源厅，有的隶属省地质勘查局，为增强队伍稳定性，可先不考虑隶属关系的调整。中国地质调查局对地方公益性地质调查队伍实行项目联系和业务指导的原则。
专栏8-2 国外主要国家公益性地质调查队伍规模
美国地质调查局一直保持着近1万人的地质调查队伍，并在全国设置了约200个办事处。美国除了联邦地质调查局外，各州都有自己的地质调查局（分属自然资源部门，如夏威夷和犹他州地质调查局；环境保护部门，如佛罗里达州地质调查局），它们属“地方部队”，从事地质调查工作。
俄罗斯在1987～2001年间，对地质机构和人员进行了大规模调整与精减，自苏联解体以来，全国地质职工数量不断减少，从1991年的36万多人减少到1999年的20多万人。到2000年，俄罗斯国家地质部门所属企业地质勘探队伍的人数减少到9万人，也就是在10年里几乎减少了3/4。2002年在俄罗斯自然资源部地质勘探机构中工作的人数为7.6万人，在科学研究所工作的人数为1.3万，共8.9万。
加拿大地质调查局最近几年职工数量变化比较大，1995年拥有职工近1000人， 1999年有600多人。此外，各省尚有自己独立的地质调查局，合计有职工近1000人。
1994～1995年，澳大利亚地质调查局拥有职工520人，1999～2000年度为400人。此外，各州有独立的地质调查机构。
以欧洲为例，欧洲地质调查局局长论坛2002年所涉及的32个国家国土总面积为5154767km2，人口为50285.1万人，地质调查局固定职工为11496人，折合每1万km2中有22.3个地质职工；每1百万人口有22.9个地质职工。
我国国土面积960多万km2，约13亿人口，如果按照欧洲单位面积内的地质职工数计算，我国公益性地质工作职工应为2.1万人；如果按单位人口内地质职工数计算，我国公益性地质职工数为 3.0万人。
以欧洲国家地质调查机构规模为基础，综合人口、 国土面积等因素，我国公益性地质调查队伍可控制在2万～3万。
引自刘树臣等（2003）资料，略有修改
（3）公益性地质调查队伍规模
世界各国国家地质调查机构的规模大小不一，但不同类型国家地质调查机构的规模有一个规律性，即按单位面积和人口计，独联体国家队伍特别大，其次是芬兰、葡萄牙、希腊、法国等国家，然后是印度、巴西、埃及等发展中国家，再往下是波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克等经济转轨程度较高的东欧国家，几个东盟国家和韩国以及西欧一些国家和日本、美国、加拿大、澳大利亚等国。
我国是一个人口众多、经济迅速发展的发展中国家，总体来说与印度、巴西这类发展中的大国情况较为类似，可比性较强。我国应当建立一个比较强大的地质调查机构，按照国外国土面积、人口和地质工作人数关系（专栏8-2），测算我国国家地质调查机构的规模。以欧洲国家的情况为参考，如按国土面积计算，我国需要公益性地质调查人员2.1万人，如按人口计算，我国需要公益性地质调查人员3.0万人。因此，根据我国目前经济社会发展对地质工作的需求，参照国外的经验，我国国家公益性地质工作队伍规模控制在2万～3万人（专栏8-2）左右是合适的。
（4）建立公益性地质工作投入有效增长的机制
我国正处于工业化进程之中，资源消耗剧增、环境污染严重，加强地质工作具有重大的历史和战略意义。公益性地质工作的性质决定其必须由国家财政出资，由一个专业机构来承担。为此，国家出资的地质调查工作要切实做到统一部署，集中人力和财力，尽快缩小我国与发达国家在地质工作上的差距。
当前，我国投入公益性地质工作资金不足。就固体矿产而言，公益性地质工作投入经费就少得可怜。据报道，加拿大、澳大利亚、美国、巴西、南非和其他国家，政府投入各阶段工作的勘查费用占矿产品价值的5%～8%，而俄罗斯仅为0.2%。我国2003年矿产产值7356亿元，其中油气资源为2348亿元，煤为2246亿元，其他固体矿产为2762亿元。若按5%的投资比例算，政府投入固体矿产的费用应该是138亿元。而我国目前情况是，大调查为8亿元（其中不单纯是矿产勘查工作），资源补偿费4亿元，中央财政补贴8亿元，共计20亿元。若按上述思路推算，我国政府投入各阶段工作的勘查费用仅占矿产品产值的0.14%。
据刘树臣（2003）资料，印度地质调查局在20世纪90年代初期的预算占其GDP的比例约为250×10-6（即万分之二点五），希腊地质调查局1992年的预算占GDP的比例约为440×10-6（即万分之四点四），巴西地质调查局的预算占GDP的比例为130×10-6（即万分之一点三），泰国为590×10-6（万分之五点九），土耳其在1992～1993年度时也达630×10-6（万分之六点三）。1990～2000年，美国为（84～100）×10-6（万分之一左右）。由此看来，在一些面积较大的发展中国家（如巴西、印度），地质调查机构的经费投入在其本国GDP中所占比例都比较高。
目前，我国国家公益性地质工作的投资管理体系还不能适应公益性地质工作发展的要求。首先，政府没有将国家公益性地质工作作为独立的预算进行编制，与地质工作改革和地勘队伍管理体制改革不同步，没有真正反映中央财政资金的实际使用方向。其次，公益性地质工作在资金管理上与队伍改革错位，与社会保障资金和事业费、其他地质工作经费混为一体。中央财政出资的地质勘探费中的地质勘查经费没有实现统一有效的使用。
因此，需要建立既符合我国改革进程，又有利于对中央政府出资的公益性地质工作进行统一、有效的资金预算与管理的体系。建议中央和地方政府将公益性地质队伍的有关经费列入各自的财政预算。
（5）改革地质调查项目管理工作
为使地质调查与科研紧密结合，首先，中国地质调查局直属队伍既承担科研任务，又承担调查任务，逐步实现地质调查和科研由同一支队伍承担。其次，需要对现有地质填图工作的管理模式进行改革。先开始地质填图试点工作，摸索以地质问题为导向的地质填图方式，逐步将地质填图规范变为指南。
改革成果验收、评审与评估制度，调查与科技成果评审要体现公正、公平、公开和鼓励创新的原则，完善同行专家评审机制，加强对评审过程的监控，扩大评审活动公开化程度。
改革科技成果评价和奖励制度，改变过多过繁的评价，简化程序，科学规范，避免急功近利和短期行为。
（6）建立跨部门合作的机制
在解决国家重大地质问题上，中国地质调查局需要与其他部门合作。例如，与中国科学院、教育部、中国气象局、中国地震局、国家测绘局、国家海洋局、国家自然科学基金委员会等部门合作，充分发挥各部门的优势，实现资源优势互补，实现设备和数据共享。

7. 关于公益性地质工作的改革

国办发〔1999〕37号文件,第一次提出了基础性、公益性和战略性地质工作的概念,简称为公益性地质工作。这里的公益性是和公共财政理论紧紧联系在一起的,就是在社会主义市场经济体制下,它应当由国家出资开展地质工作,其所取得的地质成果无偿向社会提供使用,也称社会化服务,消耗的投入作为经费当年核销。显然,这些地质成果不具有排他性,只能由政府出资,组织和实施这项地质工作的任务由新组建的中国地质调查局承担。中国地质调查局成立之后,通过严格而周密的地质项目管理,有效地运作了公益性地质工作,使我国基础性、公益性、战略性地质勘查任务得到了切实加强。
首先,用于公益性地质调查的经费有显著增加,从1999年到2007年,地质调查4项工程经费和专项经费,每年大约有10亿元(见表5-2),而过去只有2亿～3亿元。
表5-2 1999～2007年我国地质调查经费和专项经费情况单位:万元


其次,经费使用效益有所提高,过去的地质调查经费中,人头费占的比例较大,而1999年以后,由于实行地质项目管理,严格按预算定额列支人头费,使地质调查经费用于地质工作的部分增加了。
再次,用于地质调查人员显著增加,据统计,2007年从事地质大调查项目的人数为10874人,其中绝大部分是地质技术人员。而1999年以前,虽然总人数达到1.5万人,但技术人员的比例偏低。

8. （一）明确加强公益性地质工作的原则

在社会主义市场经济条件下，公益性与商业性地质工作分开运行，符合地质工作生产力发展的客观要求，符合建立社会主义市场经济体制的要求，符合国际地质工作发展的总趋势，也是我国地质工作改革的目标之一，这个改革方向必须坚持，决不能动摇。
公益性地质工作是全部地质工作的重要基础，它对其他地质工作具有引导、服务的功能。加强公益性地质工作必须全面贯彻落实科学发展观，按照以人为本、全面协调可持续发展的要求，正确处理公益性地质工作部署与经济社会发展需求的关系、公益性地质工作与商业性地质工作的关系、资源与环境的关系、国内地质调查与境外地质调查的关系、地质调查与地质科研的关系、地质科学与技术的关系、中央与地方公益性地质工作的关系、国民经济建设前期超前期与后期的公益性地质工作关系、陆域与海域地质调查工作的关系、传统地质调查工作与现代地质调查工作的关系。
公益性地质工作要坚持“调查是基础，更新是生命，体制是保障，技术是先导，服务是根本”的宗旨。切实加强基础地质调查，建立基础地质图件的更新机制，不断提高地质调查的数量和质量。加强矿产资源、环境地质和灾害地质的调查与评价，为商业性矿产勘查和国家重大工程建设提供强有力的支撑。深化体制改革，加快构建与社会主义市场经济体制相适应的、中央与地方合理分工的公益性地质工作体系。推进地质理论研究与创新，广泛应用高新技术和先进适用技术，加快地质调查工作现代化步伐。加强地质调查数据库和信息服务系统建设，努力实现地质调查成果的社会化服务。
目前，我国地质工作体制正处于从计划经济向社会主义市场经济的转换时期。地质工作改革的理论与实践存在较大的差距。美国、加拿大、澳大利亚等矿业大国，目前实行的地质工作体制，具有通用性、跨国性和成熟性，可将其作为终极目标，也是当前我国地质工作改革的方向，但实现这个目标需要一个过程。从我国当前的实际情况来看，这个过程不可能很短，但也不允许太长。太短的后果是欲速则不达，太长将会严重制约我国的矿业发展，甚至会影响到我国社会主义经济建设的整体步伐。